Por: Alonso Cardona A.
Diálogo Democrático para la Seguridad Ambiental
CONCIUDADANÍA
El 28 de Junio del 2011 Colombia se dotó de una Ley de Ordenamiento Territorial que había sido ordenada 20 años antes por la Constitución de 1991. En el Congreso de la República se habían tramitado sin éxito más de 20 proyectos de ley durante ese período, pero por fin se llegó a un acuerdo en el parlamento en torno a un proyecto que se denominó de mínimos. Eso significa que el legislativo no se acogió al Artículo 286 de la Constitución Política que autoriza que “la ley podrá darles carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la Ley”, sino que las creó como entidades administrativas y de planificación.
La diferencia es grandísima porque las entidades territoriales son autónomas y en consecuencia tienen gobierno propio, eligen sus propias autoridades por voto popular y pueden establecer impuestos, así como lo hacen los municipios y los departamentos. Si el parlamento hubiera desarrollado el Artículo 286 de la Ley de Ordenamiento Territorial habría reglamentado la formación de provincias como entidades territoriales, es decir, con autonomía. Pero el acuerdo político logrado entre los partidos apenas alcanzó para una ley, la 1454, que autoriza la formación de diferentes esquemas asociativos con el alcance restringido de administración y planificación y, en consecuencia, no pueden ejercer ninguna de las funciones propias de entidades autónomas, como se verá adelante.
Con esta precisión sobre el alcance, hay que afirmar sin ambages que la Ley 1454 representa un avance muy importante hacia formas de integración territorial. Reconoce, por fin, que la gran mayoría de los municipios colombianos, solos y aislados, no pueden cumplir las funciones que les ordena la Constitución: “prestar los servicios públicos que determina la ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes …”
.
En efecto, muchos de los fenómenos que se presentan en la vida local hoy trascienden los límites de la jurisdicción municipal y tienen que ser enfrentados por grupos de municipios y aun de departamentos. Los asuntos económicos no son locales, tampoco lo son los temas ambientales; las necesidades sociales van más allá de lo local, por ejemplo la salud; el ordenamiento territorial no es sólo local. Hay una cantidad de hechos que son típicamente regionales y no solo municipales. La ley reconoció esta realidad pero solamente a las grandes ciudades y les dio desde 1994 atribuciones para organizarse en áreas metropolitanas por medio de la Ley 128. Y como ha sido propio de la clase política de Colombia, siempre ha discriminado los pequeños pueblos, la población dispersa, porque no forman conglomerados de electores que le interesen para su supervivencia política.
Entremos en materia y volvamos a la Ley 1454 que le define como finalidad al ordenamiento territorial “promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”. (Artículo 2).
Se plantean entonces temas claves: este ordenamiento o integración territorial es un proceso de descentralización en el sentido que representa un traslado de competencias y recursos del nivel nacional al territorial. Así que no son los municipios los que ceden competencias a la Provincia sino la Nación (y el Departamento) los que le entregan algunas de sus competencias al nuevo esquema asociativo para que puedan fortalecer la capacidad de gestión del territorio, dado que hay un conjunto de aspectos del desarrollo que los municipios aisladamente no pueden manejar ni la Nación ni el Departamento lo hacen. Por ejemplo, quién elabora un plan para gestionar las transformaciones que las autopistas de la prosperidad producirán en la vida de los municipios del Suroeste? Cada municipio, aisladamente, no puede hacer acciones significativas y las entidades de niveles superiores no intervienen sino en la construcción de esa infraestructura. ¿Quién elabora un plan de gestión del impacto en todo el territorio de la eventual construcción de la Hidroeléctrica Cañafisto, o de la construcción de una mina por la empresa Quebradona? ¿Quién piensa y gestiona adecuadamente el hecho regional del incremento del turismo en un conjunto de municipios que introduce muchos cambios en la vida local?
Por ello es tan importante la integración territorial. La ley no solo crea los esquemas asociativos como instrumentos de integración sino que contiene un conjunto de principios que deben conocerse porque son la base sobre la se fundamenta la integración territorial. Tales principios son: soberanía y unidad nacional, es decir, los esquemas asociativos no se crean para dividir la nación como a veces son atacados; autonomía, en el sentido que las entidades que se asocian no pierden su autonomía y la que se crea tiene una autonomía relativa para ejercer sus competencias; descentralización para ceder competencias desde la nación a los territorios; integración; regionalización, que reconoce la existencia de unidades territoriales culturales, geográficas, económicas, ambientales, ecosistémicas que pueden asociarse; sostenibilidad, como conciliación del crecimiento con la garantía de calidad de vida para las generaciones actuales y futuras; participación, para que “los ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la orientación y organización territorial”; solidaridad y equidad territorial para el desarrollo armónico del territorio y la nación; diversidad, que reconoce las diferencias de todo tipo con igual dignidad humana de todas las personas; gradualidad y flexibilidad para la adaptación progresiva de las instancias de integración territorial; prospectiva con visiones de largo plazo; paz y convivencia, con políticas para la convivencia y la construcción de paz; asociatividad; responsabilidad y transparencia; equidad social y equilibrio territorial para superar los desequilibrios entre divisiones territoriales; economía y buen gobierno y multietnicidad.
Estos principios que enuncia y define la Ley deben ser tenidos en cuenta siempre, porque se tiene la tendencia a fijarse en los esquemas asociativos y su funcionamiento, pero no en los principios que fundamentan su creación.
El título II de la Ley crea la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial y las Comisiones Regionales para que asesoren a los departamentos, distritos y municipios para que se puedan coordinar con mayor facilidad los proceso de integración.
En la anterior legislatura la Asamblea Departamental, mediante la Ordenanza No. 4 de febrero de 2014, creó la Comisión Departamental de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, aún no ha sido conformada ni por el gobierno departamental anterior ni por el actual. Conformar esta Comisión es esencial para que el proceso de Ordenamiento Territorial Departamental corresponda a una estrategia claramente establecida y no sea solamente el producto de iniciativas locales que no tengan en cuenta la ordenación del territorio como un todo.
El Artículo 10 de la Ley crea diferentes esquemas asociativos: “las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de municipios”.
Establece que las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entidades territoriales; se crean para prestar servicios públicos de manera conjunta, para cumplir funciones administrativas propias o asignadas por la nación, para ejecutar obras de interés común, para cumplir funciones de planificación y procurar el desarrollo integral de sus territorios (Artículo 11).
Las Provincias Administrativa y de Planificación podrán se formadas por dos o más municipios contiguos de un mismo departamento. Se constituyen mediante Ordenanza de la Asamblea Departamental. La solicitud de ordenanza la pueden hacer los alcaldes de los municipios que quieran conformarla o el gobernador del departamento o el 10% de los ciudadanos que forman el censo electoral. Cualquiera de ellos puede tomar la iniciativa para solicitar la Ordenanza de constitución. (Artículo 16).
La formación de una Provincia es competencia exclusiva de la Asamblea Departamental y siempre los Concejo Municipales deben impartir su aprobación mediante Acuerdo municipal.
La Ley también establece que “el financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al presupuesto general de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema general de regalías”. Lo cual significa que debe financiarse con otras fuentes diferentes a estas.
Las Provincias Administrativas y de Planificación serán entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes territoriales que las conforman (Artículo 17).
Tampoco los municipios que se asocien pueden generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto ni pueden aumentar su propia carga burocrática.
El Artículo 18 establece que la Nación podrá contratar o convenir con las Provincias Administrativas y de Planeación la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial, usando el mecanismo de los contratos-plan. También estas formas asociativas tendrán prioridad ante Fondo de Desarrollo Regional del Sistema General de Regalías.
Y el Artículo 20 define la delegación de competencias, así: “la Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales (…) atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades o institutos descentralizados del orden nacional”. En la delegación se establecerán las funciones y recursos para su cumplimiento.
Este es el contenido de la Ley 1454, la cual no ha sido empleada aún por los municipios para formar esquemas asociativos para su integración territorial. La creación en el Suroeste de una Provincia Administrativa y de Planificación sería un hito histórico y tal vez desencadenaría un proceso de integración territorial en otras zonas del departamento y del país.Bienvenido este proceso que contribuirá a que los territorios tengan instrumentos político administrativos más adecuados para hacer gestión de los conflictos y problemas que se presentan en ellos y que hasta ahora no han sido bien atendidos por los municipios ni por el departamento.
