Concepto sobre el Plan de Desarrollo de Antioquia

Por considerarlo de especial interés para nuestros lectores, publicamos la parte general del concepto emitido por el Consejo Departamental de Planeación sobre el proyecto de Plan de Desarrollo de Antioquia 2016-2019 “Pensando en Grande”, entregado a la comunidad por el gobernador Luis Pérez Gutiérrez a ese Consejo.

  

ANÁLISIS SOBRE ENFOQUE Y ALCANCE

DEL PLAN DE DESARROLLO DE ANTIOQUIA

1.1. Principios y enfoques:

El documento de las Bases del Plan de Desarrollo de Antioquia -PDA- parte de enfoques y principios, que son comunes en estos documentos, pero que no han tenido una incorporación consecuente en las partes interiores del Plan. Hay una separación entre la parte declarativa de las orientaciones fundamentales con la parte programática en las líneas estratégicas, componentes y programas.  

Los principios y enfoques debieran verse directamente reflejados en la manera de concebir y desarrollar las líneas, los componentes y los programas; a manera de ejemplo, el enfoque de equidad de género no se ve reflejado en todas las líneas y termina convirtiéndose finalmente en programas específicos y no en un enfoque orientador de toda la gestión pública departamental.

En el apartado de principios del PDA hay confusión en cuanto a los principios y valores que se priorizan, puesto que se pone en el mismo nivel de principios a la vida, como valor supremo, y a la velocidad del desarrollo. Existen valores y principios que recomendamos incorporar, para la fundamentación del plan, como lo son la ética de lo público, el buen gobierno y la participación ciudadana. Así mismo, en los enfoques recomendamos tener en cuenta la Acción sin daño.

Otro de los enfoques generales, y en varias de sus líneas, el PDA se centra en la competitividad, productividad y desarrollo económico, con un desnivel grande en relación con el desarrollo humano orientado al Buen Vivir y en el que se debería tener en cuenta los principios que recomendamos incorporar, mencionados en el párrafo anterior.

Por ejemplo, en el Plan hay gran deficiencia en relación con el tema de la participación ciudadana, no es contundente en la manera como la respeta e incluye, como derecho humano, ni en la forma como va a potenciarla durante el cuatrienio. En este sentido, el Plan requiere armonizarse con la Ley de Participación Democrática aprobada en julio de 2015.

Además, también debe haber sincronía con diferentes políticas departamentales, muchas de ellas adoptadas mediante Ordenanzas, en las que es claro la manera como se dinamiza la relación entre la Gobernación y la sociedad civil y en los criterios y rutas de promoción y fortalecimiento de la participación ciudadana y otros valores necesarios para la comunidad.

El Plan requiere una revisión desde el punto de vista de coherencia sistémica en relación con los enfoques que aborda porque se manifiestan diferencias significativas entre diversos apartados del plan; a manera de ejemplo, enfatiza en la sostenibilidad ambiental y en la protección prioritaria del agua; y al mismo tiempo, se propone metas altas en relación con la titulación minera sin considerar los grandes efectos de la minería para la sostenibilidad ambiental y aún más específicamente en relación con las afectaciones sobre el patrimonio hídrico. Hay por lo tanto inconsistencia en  varios de los enfoques adoptados y en las declaraciones que realiza el propio Plan.

1. 2. Diagnóstico y caracterización de subregiones y poblaciones:

La parte diagnóstica, si bien puede ser comprensible el espacio reducido que se le dedica en el plan, no se corresponde con análisis de dinámicas departamentales y subregionales donde, además de problemáticas y necesidades, existen potencialidades y procesos territoriales que tienen una trayectoria y que debieran incorporarse en el PDA.

Además, es necesario que la caracterización de las subregiones se exprese luego en la parte programática, reconociendo las particularidades, diversidad y necesidades de cada una de las subregiones. Este es uno de los aspectos  más frecuentemente reclamado en los Consejos Consultivos Subregionales, por la necesidad de cada subregión de verse específicamente nombrada e incluida en cada una de las líneas estratégicas del Plan.

De los nueve (9) Consejos Consultivos Subregionales realizados es común que se reclamen al Gobierno Departamental asuntos como los siguientes:

ü  Mayor reconocimiento de las dinámicas territoriales particulares de cada subregión y una priorización de problemáticas, necesidades y retos, identificadas con la participación de las comunidades, instituciones y habitantes de las propias subregiones.

ü  Concertación con autoridades y comunidades locales de los proyectos o las intervenciones que tienen efectos transformadores sobre sus territorios y habitantes.

ü  Mayor especificidad en la enunciación e identificación de los indicadores de producto y metas para cada una de las subregiones, puesto que los indicadores y metas globales departamentales no permiten ver la inclusión, participación y beneficio específicos de cada una de las subregiones y municipios.

ü  Mayor apoyo por parte de la Gobernación en la gestión con entidades nacionales para facilitar política, técnica y económicamente la implementación de leyes, políticas y planes del orden nacional que se concretan y se demanda por los habitantes y comunidades en el  nivel local, teniendo en cuenta que es en los municipios donde los habitantes ven la expresión concreta del Estado y donde se exige y se espera la garantía de sus derechos.

En relación con lo anterior y resaltado en la visión de futuro está la importancia de considerar a Antioquia como un sistema territorial complejo, abierto y flexible, lo que significa que desde un enfoque territorial se tendrá en cuenta la singularidad y complejidad de cada una de las subregiones y de sus habitantes para la implementación de las líneas estratégicas, pero esto no queda claro en el desarrollo del Plan.

El Plan es muy frágil aún en el reconocimiento e inclusión de la diversidad de los diferentes grupos poblacionales y explica poco la manera de relacionamiento y diálogo con ellos para la concertación de programas o intervenciones que tienen efectos directos o indirectos sobre estos grupos poblacionales. En Cada Línea estratégica debiera ser claro la manera como se legitiman e incluyen estos grupos poblacionales que no deben nombrarse como grupos o sectores vulnerables sino como sectores y grupos con características y dinámicas particulares que requieren ser reconocidas e incluidas en la planeación y la gestión del desarrollo territorial.

1.3. Articulación con leyes y procesos territoriales existentes:

Si bien es comprensible que se trata de un PDA basado en un nuevo proyecto político en virtud de los resultados de las elecciones de octubre de 2015 y de su correspondencia con el Programa de Gobierno elegido; preocupa el desconocimiento de los acumulados que trae el departamento de Antioquia y que deben ser continuidades que deben valorarse y fortalecerse en la planeación y gestión del desarrollo territorial, puesto que hay en ellos grandes esfuerzos y recursos públicos invertidos que deben cuidarse y potenciarse.

El Plan de Desarrollo de Antioquia requiere incluir y armonizarse con leyes, políticas y planes del nivel nacional al igual que con políticas y planes existentes en el nivel departamental, varios de los cuales han sido adoptados inclusive mediante Ordenanzas por la Asamblea Departamental.

Existen leyes, políticas y planes sobre la mayoría de los sectores sociales y de cada una de las dimensiones del desarrollo que requieren incorporarse e implementarse, ya que muchos de estos instrumentos de gestión pública han sido resultado de importantes procesos de construcción colectiva y de concertación entre instituciones públicas y organizaciones sociales.

También es importante que haya una alineación del Plan de Desarrollo con procesos de orden global como los objetivos de Desarrollo Sostenible planteados por la Organización de Naciones Unidas. En este caso apenas se menciona en dos renglones al finalizar los Fundamentos, pero no hay desarrollo de la idea, lo cual puede interpretarse que no hay claridad en la interrelación con la Agenda promulgada por Naciones Unidas.

El Plan se refiere de manera reiterada en varios de sus apartados  a la importancia de las sinergias y de la transversalidad; sin embargo, estas dos categorías no se desarrollan con el fin de comprender la manera como se van a potenciar las sinergias con las otra entidades territoriales y en particular con los municipios, con las comunidades étnicas, con los sectores poblacionales, las comunidades y las organizaciones sociales.

Las sinergias  deben tener un profundo sentido de la democracia, el diálogo y la concertación. En relación con los asuntos transversales a los que se refiere el Plan, por ejemplo para la paz y el posconflicto hay poco desarrollo de su incorporación en las demás líneas del Plan. Como se sabe, al adoptar la categoría de la transversalidad, se corre el gran riesgo de no concretar la especificidad que requiere su incorporación en otros campos.

 1.4. Lo grande y lo pequeño:

El plan, desde su nombre “Pensando en Grande” y por el énfasis que pone en los proyectos visionarios  detonantes de desarrollo enfatiza en una dimensión y en una escala del desarrollo en relación con las grandes obras, marginando las dimensiones y escalas menores a través de las cuales se manifiestan las dinámicas del desarrollo territorial que reivindican la importancia que tiene también la dimensión de “lo pequeño”.

Un ejemplo de este contraste de dimensiones y escalas está relacionado con la minimización que se ha hecho en la presentación del plan por parte de funcionarios de Planeación Departamental cuando dicen que “ya no más acueductos veredales” para referirse a la propuesta de las empresas subregionales de prestación de servicios públicos. En la experiencia de la gestión comunitaria del agua se muestra una escala y una dimensión de desarrollo y de gestión territorial de un nivel que requiere reconocerse, respetarse, visibilizarse y potenciarse.

1.5. Economía solidaria:

El Plan requiere visibilizar y potenciar la economía solidaria como una valiosa forma de dinámica social y como una dimensión importante de contribución también  al desarrollo económico con énfasis en desarrollo humano.

El enfoque económico  que se percibe en el Plan por la orientación que se da a varios de los componentes y programas, y por los Proyectos visionarios detonantes de desarrollo que incluye, muestra una  preferencia por la gran empresa y no se observan posibilidades de desarrollo de la economía solidaria ni de la participación de comunidades y organizaciones sociales en estos programas estratégicos del desarrollo regional.

El Plan puede contribuir, con este enfoque que adopta, al enriquecimiento y fortalecimiento de la gran empresa con los recursos públicos generando mayor concentración de la riqueza y profundizando la inequidad.

1.6. Indicadores y metas:

En cuanto a la línea de base y las metas cuatrienales de los indicadores, existen también dificultades para su comprensión. Varios indicadores parten de líneas de base de años anteriores al pasado período de gobierno y no tienen en cuenta el punto en el que quedaron al terminar el gobierno inmediatamente anterior. Entonces encontramos indicadores que no logran precisar la meta cuatrienal o son imprecisos en la unidad de medida que adoptan para su planeación y posterior seguimiento.

Internamente, en las líneas estratégicas, los indicadores de producto muestran un bajísimo alcance en relación con la participación de las diferentes subregiones y municipios del departamento. Al contrastar los indicadores de producto con los grandes objetivos políticos y metas del plan se observa un profundo desnivel entre las aspiraciones y las concreciones del PDA.

Una de las preocupaciones recurrentes manifestadas en los 9 Consejos Consultivos Subregionales está relacionada precisamente con los indicadores de producto y las metas departamentales del Plan. Al ser éstas divididas por el número de subregiones y de municipios, daría como resultado una participación o beneficio insignificante para cada subregión y municipio.

1.7. Recursos, inversiones y transparencia:

Desde el punto de vista financiero, el PDA no logra concretarse en la disponibilidad de finanzas del Departamento y en las posibilidades efectivas de gestión de recursos. Las grandes metas políticas del plan, reflejadas principalmente en los Proyectos visionarios detonantes de desarrollo, no dependen de los recursos disponibles de la Gobernación y arriesgan objetivos y metas que dependen de cruce de competencias con otras instancias y entidades territoriales y de gestión incierta de recursos para su puesta en marcha y sostenibilidad.

El Plan plurianual de inversiones fue presentado de manera muy general y no permitió  un análisis financiero más detallado, se presenta el plan de ingresos y la distribución de recursos por dependencias  y por cada uno de los años pero sin poder cruzar esta información financiera con las líneas estratégicas, componentes, programas e indicadores de producto a los que se refiere el propio Plan. El plan plurianual de inversiones  se presenta como una asignación y distribución arbitraria de los ingresos o relacionada con las destinaciones obligadas por ley y no como resultado de la presupuestación efectiva de las líneas estratégicas, los proyectos visionarios detonantes de desarrollo y los programas que privilegia el plan.

El Plan no es contundente en la opción por la transparencia en el manejo de los recursos públicos y en el control y lucha contra la corrupción. En la Línea 7 sobre Gobernanza y Buen Gobierno se alude a estos asuntos de manera particular y como acciones muy específicas que no logran afectar todo el ciclo y el sistema de la gestión público. Esto preocupa especialmente porque el plan se basa en grandes obras y proyectos visionarios detonantes de desarrollo donde se requiere elevar la transparencia, el acceso a la información pública y el control de la corrupción.

1.8. Estructura y forma:

Los objetivos de componentes y programas no tienen la misma calidad de contenido y redacción y muchos de ellos desbordan lo que técnicamente debe entenderse como objetivo en la planificación del desarrollo territorial.

Lo mismo ocurre con los indicadores de resultado y de producto: no hay igual calidad entre el contenido y la redacción técnica. La mayoría de los indicadores deben revisarse y asumir una matriz igual de formulación para todos los indicadores del plan.

Por otra parte, el PDA establece diferentes niveles de profundidad en la presentación de las líneas estratégicas y programas, teniendo algunas partes mayor desarrollo que otros, lo que puede llevar a entender énfasis que se ponen en unas líneas y menor fuerza en otras.  

El Documento del Plan requiere ajustes en su estructuración para que mantenga en su extensión y contenido la misma forma técnica en cuanto a los ítems internos de cada uno de sus apartados, los nomencladores de orden y secuencialidad y el mismo nivel de profundidad en el diagnóstico y análisis en Líneas Estratégicas, componentes y programas.

La opción metodológica de estructuración del PDA, por líneas estratégicas, puede llevar a la saturación de algunas líneas con muchos componentes y programas por sectores sociales y poblacionales, como sucede particularmente con la línea 3 de equidad y movilidad social y la línea 5 de seguridad, justicia y derechos humanos.

Recomendamos revisar la estructuración en las 7 líneas para desconcentrar la Línea 3 y reubicar algunos componentes y programas de la línea 5, como lo son por ejemplo, lo relacionado con el sistema de organizaciones comunales, las entidades sin ánimo de lucro y el sistema departamental de bomberos.